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Cuando regrese a la Casa Blanca, Donald Trump, el presidente electo de Estados Unidos, se hará cargo de una política para África plagada de contradicciones.
Desde 2022, el presidente Joe Biden ha tratado de mejorar los lazos entre Estados Unidos y los países del África subsahariana centrándose en un compromiso de alto nivel y unas relaciones comerciales más sólidas. En 2023, altos funcionarios realizaron 17 visitas a la región. Biden se encuentra actualmente de visita en Angola, el primer viaje a este continente de un presidente estadounidense desde 2015. En el plano comercial, las empresas estadounidenses han cerrado más de 500 acuerdos en África por valor de más de 14.000 millones de dólares durante el mandato de Biden. El mayor logro individual del presidente es el paquete de financiación de 250 millones de dólares que Washington entregó a un consorcio que desarrolla el Ferrocarril Atlántico de Lobito, que une zonas ricas en minerales de la República Democrática del Congo y Zambia con el puerto de Lobito, en Angola.
Pero aunque los lazos han aumentado en los últimos años, la política exterior de Washington sigue considerando a África como un remanso estratégico. Las embajadas estadounidenses en la región siguen careciendo de personal y recursos suficientes. Nuevos recortes de fondos y personal, como los propuestos por el equipo de transición de Trump, vaciarían de contenido a un equipo africano ya muy mermado en el Departamento de Estado y otras agencias. No es de extrañar que, a pesar del nombramiento de enviados especiales y la imposición de sanciones, la administración Biden tuviera dificultades para intervenir de forma productiva en cualquiera de las crisis en curso en el Cuerno de África, los Grandes Lagos y el Sahel.
La segunda administración Trump hereda estas tendencias contradictorias de atención y desatención. Todo indica que perseguirá los intereses estadounidenses en África mediante un enfoque singularmente transaccional, que podría amenazar algunos objetivos de Estados Unidos en la región. Es probable que el transaccionalismo a corto plazo dificulte a Estados Unidos la competencia por la influencia con China, Rusia o incluso Emiratos Árabes Unidos. Estos países han tratado de construir relaciones a largo plazo con las élites africanas, demostrando su fiabilidad. Por el contrario, el probable énfasis de Trump en la negociación de acuerdos a corto plazo dificultará a Washington la consolidación de lazos bilaterales o la resolución de crisis en el continente.
Desde la perspectiva de los Estados africanos, el enfoque transaccional de Trump presentará tanto ventajas como inconvenientes. Durante las últimas seis décadas, la incapacidad de Washington para pensar en los Estados africanos más allá de cuestiones de ayuda, humanitarismo y promoción de la democracia ha obstaculizado gravemente las relaciones entre África y Estados Unidos. En estas condiciones, un transaccionalismo desnudo puede obligar tanto a Estados Unidos como a los países africanos a evaluar los intereses específicos que definen sus relaciones y la mejor manera de perseguirlos. El inconveniente, sin embargo, es que este enfoque podría reducir aún más la importancia estratégica de África. La histórica falta de inversión de Washington en relaciones significativas con los países africanos significa que la Casa Blanca tiene poco en lo que basarse.
LA CONCURSO POR LA INFLUENCIA
En consonancia con su primer mandato, la política africana de la administración Trump se centrará probablemente en la competencia geopolítica con China en todo el continente. En este sentido, la Administración se enfrentará a la realidad de la incapacidad estructural de Estados Unidos para competir con China en ámbitos que importan a los Estados y sociedades africanos. China mantiene unas cálidas (y mutuamente respetuosas) relaciones de alto nivel basadas a menudo en la solidaridad global con el Sur, y sus inversiones comerciales y en infraestructuras han contribuido a impulsar el crecimiento económico regional en los últimos 20 años. Estados Unidos va muy a la zaga en ambos aspectos. Es probable que el aumento del compromiso de alto nivel bajo el mandato de Biden disminuya con Trump, mientras que el comercio entre Estados Unidos y los países africanos seguirá siendo apenas una sexta parte del volumen de comercio entre China y los países africanos. El uso de sanciones por parte de Washington podría incluso aumentar esta disparidad en los volúmenes comerciales. En los últimos años, Estados Unidos ha suspendido a varios países -por violaciones de los derechos humanos o golpes antidemocráticos- de las exenciones arancelarias que se les concedieron como parte de la Ley de Crecimiento y Oportunidad para África (AGOA, por sus siglas en inglés), una legislación de casi 25 años de antigüedad que ofrece libre acceso comercial a determinados países del África subsahariana. Estas suspensiones perjudican a las empresas incipientes de los países que exportan a Estados Unidos y las obligan a buscar mercados en otros lugares. Y China puede superar fácilmente el tan anunciado paquete de 250 millones de dólares de Estados Unidos para el ferrocarril de Lobito, consiguiendo paquetes de financiación mucho mayores mediante el apalancamiento tanto de empresas estatales como privadas.
Para competir eficazmente con China por la influencia en África, Estados Unidos debe encontrar políticas que estén mejor alineadas con los principales intereses de los Estados africanos, con especial atención a las inversiones en infraestructuras y comercio. En términos prácticos, esto significará una reautorización y mejora de la AGOA (que expira el próximo año) para que los criterios de elegibilidad sean más predecibles. Además, existe una necesidad urgente de mejorar la coordinación (potencialmente bajo los auspicios de la iniciativa Prosper Africa del gobierno estadounidense) entre las agencias e iniciativas estadounidenses que se centran en impulsar las relaciones comerciales con los países africanos. Si Trump impone aranceles a las importaciones de forma generalizada, como ha amenazado con hacer, los exportadores africanos podrían verse excluidos del mercado estadounidense. La reautorización de la AGOA sería entonces aún más importante. Dicho esto, seguiría dependiendo de los gobiernos africanos aprovechar al máximo el acceso sin aranceles al mercado estadounidense que les ofrece la ley; no todos lo han hecho en el pasado.
La política africana de Trump se centrará probablemente en la competencia con China.
Además de China, Estados Unidos también tendrá que lidiar con una serie de potencias intermedias que han hecho incursiones en la región. También en este caso primarán los intereses transaccionales. Por ejemplo, la implicación de Estados Unidos en las crisis del Cuerno de África -incluida la guerra civil en Sudán, varios conflictos en Etiopía y la inestabilidad en Somalia- estará condicionada por sus intereses más amplios en Oriente Medio, dominados por el deseo de afianzar los Acuerdos de Abraham, la serie de acuerdos alcanzados al final del primer mandato de Trump para normalizar las relaciones entre Israel y algunos países árabes.
Para ello, es probable que Estados Unidos evite pisar los talones de Emiratos Árabes Unidos, que ha surgido recientemente como un actor importante en el Cuerno de África y es un pilar clave de los Acuerdos de Abraham. Es probable que Trump ignore las pruebas creíbles aportadas por las Naciones Unidas de que los EAU apoyan a una de las facciones enfrentadas en Sudán. Esto, en efecto, dificultaría que Estados Unidos impulsara un alto el fuego y un acuerdo político creíble tras el conflicto en Sudán.
Es probable que Washington preste atención a los intereses de los EAU en el Cuerno de África y en la región del Mar Rojo -centrados en el establecimiento de redes comerciales y logísticas, así como en inversiones en agricultura, energía, telecomunicaciones, finanzas y otros sectores- a la hora de tratar con Etiopía y Somalilandia (una región separatista estable y democrática de Somalia). El gobierno altamente personalizado y represivo del primer ministro etíope, Abiy Ahmed, ha desencadenado una serie de rebeliones armadas que han sido respondidas con violencia estatal indiscriminada y abusos de los derechos humanos. Somalilandia está presionando para obtener el reconocimiento internacional en contra de los deseos de Somalia y contraviniendo directamente las normas antisecesión establecidas en el seno de la Unión Africana. Es muy probable que los EAU influyan en la política estadounidense en tanto Etiopía como Somalia, instando al reconocimiento de Somalilandia y a una mayor tolerancia hacia el estilo de gobierno de Abiy. En la región de los Grandes Lagos, donde los EAU se han convertido en uno de los socios preferidos de Washington para desafiar el dominio de China en la extracción de minerales críticos, Estados Unidos podría hacer la vista gorda ante el abastecimiento de esos minerales y los consiguientes abusos, violencia y criminalidad que rodean su extracción.
Los conflictos y los recientes golpes de Estado en el Sahel plantean rompecabezas para la política estadounidense en África Occidental. Es posible que Estados Unidos intente restaurar la influencia de su aliado Francia en la región, a pesar de que París es profundamente impopular allí tras décadas de intromisión neocolonial y campañas fallidas contra grupos militantes islamistas entre 2014 y 2022. Está más que claro que desvincular sus políticas de Francia es necesario para que Estados Unidos se gane la confianza de África Occidental. Por desgracia para los Estados sahelianos, los imperativos transaccionales de Trump pueden empujarle en la otra dirección; podría muy bien verse tentado a respaldar los esfuerzos de Francia por socavar regímenes hostiles o reinstalar regímenes clientes en el Sahel a cambio de la cooperación francesa en las reformas de la OTAN u otras cuestiones de mayor importancia para Washington. En la misma línea, si las relaciones entre Estados Unidos y Rusia mejoran gracias a la relación personal entre Trump y el presidente ruso Vladimir Putin, Washington podría acabar haciéndose a un lado mientras Moscú consolida sus logros militares y económicos en Burkina Faso, la República Centroafricana, Mali, Níger y Sudán.
LOS LAZOS QUE VINCULAN
Partiendo de una base de recelo hacia el multilateralismo, es probable que la administración Trump se centre mucho en las relaciones bilaterales en toda África, guiada por la lógica del transaccionalismo. Sin embargo, Washington no debería olvidar que el panafricanismo sigue siendo una poderosa fuerza movilizadora en la región. Las opiniones públicas de los distintos países africanos seguirán con interés los acontecimientos que se produzcan en otros rincones del continente. Por consiguiente, los errores de Estados Unidos en una relación bilateral pueden agriar sus relaciones en toda África.
Es probable que tres países, en particular, experimenten cambios en sus relaciones con Estados Unidos que podrían repercutir en todo el continente. Es probable que Trump reconozca Somalilandia, posiblemente como parte de un acuerdo que beneficiaría tanto a Etiopía como a los EAU. Etiopía, que carece de litoral, se beneficiaría del acceso al mar a través del puerto somalí de Berbera, mientras que los EAU se beneficiarían como principal inversor en el desarrollo de este corredor logístico y su infraestructura de seguridad conexa. Sin duda, el reconocimiento de Somalilandia haría tambalearse al Estado Rump de Somalia, desestabilizaría aún más el Cuerno de África y provocaría una dura reprimenda de la Unión Africana, que desde hace tiempo se opone a los movimientos secesionistas.
Los acuerdos a corto plazo dificultarán a Washington la consolidación de los lazos y la resolución de las crisis.
Un poco más al sur, Kenia acaparará probablemente parte de la atención de Washington. La administración Trump empezó a negociar un acuerdo de libre comercio en 2020, en gran parte debido a la importancia estratégica de Kenia como centro diplomático y socio en materia de seguridad, así como a su papel principal en la Iniciativa Belt and Road de China. Biden rebajó las negociaciones a una asociación estratégica de comercio e inversión, aunque consideraba a Kenia un aliado importante, pero aún no han concluido en un acuerdo. Si Trump sigue adelante con las negociaciones bilaterales con Nairobi, ya sea basándose en los avances de la administración Biden o reactivando las conversaciones de su primer mandato, se verá como una señal de que Washington no está interesado en alcanzar acuerdos comerciales con bloques regionales. A otros países africanos les preocupa que este tipo de acuerdos bilaterales puedan socavar los acuerdos comerciales regionales, como el Acuerdo Continental Africano de Libre Comercio o la Comunidad de África Oriental.
Las relaciones con Sudáfrica bajo el mandato de Trump también se entenderán como un barómetro de la tolerancia estadounidense hacia el derecho de los países africanos a dirigir sus políticas exteriores de forma independiente. Es probable que Sudáfrica esté en el punto de mira de la Administración por ser uno de los principales miembros del grupo BRICS -junto con Brasil, Rusia, India y China-, así como por su apoyo de principios al derecho de autodeterminación de los palestinos y por acusar a Israel de cometer genocidio en Gaza ante la Corte Internacional de Justicia. Los legisladores republicanos ya han patrocinado una revisión de la relación entre Estados Unidos y Sudáfrica, con la que pretenden descalificar a este país de la AGOA. Una prolongada disputa comercial y diplomática entre Pretoria y Washington resultaría costosa para la economía sudafricana, que ya atraviesa dificultades tras más de una década de estancamiento.
Los países africanos deberían ver el segundo mandato de Trump como una oportunidad para consolidar las mejoras en las relaciones comerciales que se lograron bajo el mandato de Biden, sin perder de vista los riesgos que conlleva un enfoque transaccional de Estados Unidos hacia África. Es cierto que esto requerirá un alto grado de astucia en la gestión de la relación con Estados Unidos. Además, los Estados africanos deberían prepararse para aprovechar de forma creativa algunas de las políticas internas de Trump en su propio beneficio. Por ejemplo, el candidato nominado por Trump para dirigir el Departamento de Energía, Chris Wright, podría ser un aliado para acabar con la pobreza energética en toda la región, especialmente en países que son grandes productores de petróleo y gas como Angola, Costa de Marfil, Mozambique, Nigeria, Senegal y Tanzania. A pesar de la previsible imprevisibilidad de la administración Trump, los países africanos deberían poder estrechar sus lazos comerciales y de inversión con Estados Unidos en beneficio de sus economías. Esto, en sí mismo, supondría una mejora significativa de las relaciones entre África y Estados Unidos.
A Trumpian Policy for Africa | Foreign Affairs
Imagen de portada: Trabajadoras de la confección keniatas en Nairobi, octubre de 2023.
