El noveno Foro de Cooperación China-África (FOCAC), que se celebrará en Pekín del 4 al 6 de septiembre, tiene lugar en un momento crítico. Las economías africanas siguen afectadas por la inestabilidad causada por la pandemia del COVID-19, y crece la indignación por las consecuencias económicas de una deuda insostenible, parte de la cual se manifiesta en protestas populares. Los jóvenes exigen equidad, justicia y transparencia, también en las relaciones de los gobiernos africanos con las potencias exteriores. Los gobiernos también se ven presionados para que cumplan su compromiso de hacer avanzar sus economías en la cadena de valor y pasar de la ayuda al comercio.
El Plan de Acción de Dakar (2022-2024), surgido de la octava cumbre del FOCAC celebrada en Dakar (Senegal) en noviembre de 2021, propone un plan integral de promoción y facilitación del comercio, acceso estratégico a los mercados y adición de valor. China se ha comprometido a importar mercancías de África por valor de 300.000 millones de dólares entre 2022 y 2024. También ha ofrecido 10.000 millones de dólares para mejorar la calidad de las exportaciones africanas y una línea de crédito de 10.000 millones de dólares para ayudar a las pequeñas y medianas empresas a exportar productos de alta calidad a los mercados chinos. Sin embargo, el seguimiento de estos compromisos es difícil, y no se sabe con certeza si estos objetivos se cumplirán o cuándo.
El FOCAC sigue estando determinado en gran medida por una dinámica donante-receptor, en la que los países africanos permanecen en un segundo plano mientras que China asume el liderazgo en gran parte de la agenda.
Aunque el FOCAC se ha consolidado como un foro único, sigue estando configurado en gran medida por una dinámica donante-receptor, en la que los países africanos permanecen en un segundo plano mientras China toma la iniciativa en gran parte de la agenda. Esto se debe en parte a las deficiencias de la planificación estratégica por parte africana. Mientras que China publica periódicamente documentos estratégicos exhaustivos sobre África, como los libros blancos de 2006, 2015 y 2021, los países africanos carecen de una estrategia coherente hacia China.
China publicó su Visión 2035 para la cooperación China-África poco después de la cumbre de Dakar. Elaborado con las aportaciones de los países africanos, este documento retoma las prioridades de la Agenda 2063 de la Unión Africana (UA), especialmente en lo que respecta a las asociaciones para el desarrollo, el comercio y la inversión, el crecimiento ecológico, el desarrollo de los recursos humanos y la industrialización. Curiosamente, los países africanos no han redactado su propio documento expresando los intereses de África y explicando cómo Visión 2035 para China y África podría hacer avanzar sus planes nacionales de desarrollo.
China, en cambio, tiene muy claros sus objetivos. La Visión China-África 2035 está alineada con la propia Visión China 2035, que busca consolidar el estatus de China como gran potencia. Una lectura atenta de ambos documentos muestra que China ve su compromiso con los países africanos como un medio para avanzar en su búsqueda del estatus de gran potencia: un medio para un fin.
A menudo se critica al FOCAC, y en general a la política chino-africana, por estar excesivamente centrada en las relaciones entre Estados. Gran parte del FOCAC se desarrolla a puerta cerrada y sin la presencia de expertos independientes. Esto excluye a muchos actores africanos clave. También impide una supervisión eficaz. Esta es una de las razones por las que los resultados del FOCAC son difíciles de cuantificar, supervisar, evaluar y mejorar. Los ciudadanos africanos exigen cada vez más a los gobiernos africanos que subsanen estas y otras deficiencias para garantizar que los africanos de a pie obtengan el máximo beneficio de una iniciativa a la que le gusta presentarse como un modelo de «cooperación beneficiosa para todos».
Un proceso más que una serie de cumbres ad hoc
La cumbre del FOCAC se reúne cada tres años, alternando entre China y África. La única otra cumbre africana en la que participan actores externos que se reúne con tanta regularidad es la Conferencia Internacional de Tokio sobre el Desarrollo de África (TICAD), que también se ha reunido ocho veces desde su creación. La novena FOCAC tendrá una estructura ligeramente distinta a la de sus predecesoras, ya que se organizará en torno a comités temáticos copresididos por China y un país africano. Lo más probable es que la representación china proceda del comité de seguimiento del FOCAC, formado por 37 agencias chinas. La reunión del FOCAC es la culminación de una serie de compromisos para establecer la agenda, empezando por el cuerpo diplomático africano en Pekín, una reunión de altos funcionarios para cotejar las propuestas, una conferencia ministerial para perfeccionarlas y, por último, la cumbre del FOCAC.
El FOCAC sigue estando muy centrado en el régimen. Carece de consultas y de participación pública a gran escala.
Este año, el FOCAC incluirá un Foro Empresarial China-África para líderes del sector privado africano. En vísperas de la cumbre se han celebrado varias reuniones relacionadas, como el Foro de Cooperación Económica y Comercial China-África, que tendrá lugar en marzo de 2024 en Dar es Salaam (Tanzania). Países africanos como Kenia, Namibia y Uganda también han organizado sus propios foros de inversión para presentar oportunidades a los inversores chinos antes de la cumbre.
El FOCAC de este año estuvo precedido además por el Foro de Grupos de Reflexión China-África en abril de 2024, también en Dar es Salaam, y la segunda conferencia de alto nivel del Foro de Acción Global para el Desarrollo Compartido en Pekín en julio.
El FOCAC lleva a cabo la mayoría de sus actividades a través de subforos temáticos y técnicos. Entre ellos figuran el Foro China-África sobre Paz y Seguridad, el Foro sobre Cooperación China-África en materia de Gobierno Local y el Foro Jurídico China-África. El Fondo China-África para la Paz y la Seguridad canaliza la financiación y el equipamiento chinos hacia la arquitectura de paz y seguridad de África, mientras que el Foro Ministerial sobre Cooperación Sanitaria China-África pone la experiencia sanitaria china a disposición de los ministerios de sanidad africanos
Algunos de estos subforos han alcanzado importantes hitos desde el octavo FOCAC. La Exposición Económica y Comercial China-África (CAETE) abrió nuevos intercambios entre países africanos y ciudades y municipios chinos, dando lugar a 74 proyectos de cooperación. Esto ha contribuido a la creación de una sólida cartera comercial China-África por valor de 282.000 millones de dólares para 2023. En el marco de este programa, Kenia se ha convertido en el primer exportador africano de flores a China, por valor de más de 800 millones de dólares al año.
Los países africanos también se han beneficiado de la promoción de plataformas de compra en línea por parte del CAETE. En enero de 2022, por ejemplo, se vendieron 11.000 sacos de café etíope en 5 segundos gracias a estas plataformas. Ruanda, Mauricio y otros países africanos han seguido su ejemplo y han utilizado plataformas similares para acceder a mercados especializados. En general, el FOCAC ofrece lecciones para el compromiso de otros actores externos en África en cuanto a la regularidad de sus cumbres, la estructura institucional en las distintas áreas de cooperación, la coordinación técnica y política entre cumbres y la innovación.
Sin embargo, el FOCAC sigue generando controversia. En primer lugar, se considera que sirve principalmente a los intereses chinos. Tomemos como ejemplo el Foro de Grupos de Reflexión China-África. Su «Consenso de Dar es Salaam», un documento publicado en abril de 2024 para influir en la agenda del noveno FOCAC, compromete a los think tanks, académicos y organizaciones de investigación miembros a defender e implementar la Iniciativa de Desarrollo Global y la Iniciativa de Seguridad Global, dos conceptos chinos de seguridad nacional. En la reunión no se abordaron las principales demandas africanas, como el Consenso Ezulwini de 2005, que reclama una representación africana permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU.
Los compromisos de China con África también han sido objeto de críticas en los últimos años como consecuencia de la creciente carga de la deuda africana. Los préstamos chinos a África se quintuplicaron entre 2000, cuando se creó el FOCAC, y 2020, hasta alcanzar los 696.000 millones de dólares. Los donantes chinos representan ahora el 12% de la deuda pública y privada de África, lo que convierte a China en un actor central en el debate sobre la sostenibilidad de la deuda africana y el endeudamiento responsable. Sin embargo, China no suele plantearse la condonación o cancelación de la deuda, como han descubierto países muy endeudados como Angola, Etiopía, Kenia y Zambia.
El FOCAC también sigue estando muy centrado en el régimen. Carece de una amplia consulta y participación pública. La creación de subforos para organizaciones no gubernamentales (ONG), como el Centro de Prensa China-África y el Foro Popular China-África, no ha resuelto este problema, ya que los participantes están estrechamente controlados por funcionarios del gobierno y del partido gobernante. De hecho, la asignación por parte del gobierno de conferencias y oportunidades de formación chinas forma parte, en muchos sentidos, de la generosidad distribuida bajo las estructuras de patrocinio de los partidos gobernantes.
Fortalecimiento de la estructura africana
La dependencia del FOCAC del diálogo entre Estados persiste a pesar del desarrollo de conocimientos especializados sobre las relaciones África-China en universidades, grupos de reflexión y la sociedad civil.
Voces africanas independientes están influyendo en los debates políticos entre África y China, sobre todo en el seno de la UA, que sigue abierta a la búsqueda de perspectivas externas. La organización sin ánimo de lucro China-Global South Project organiza podcasts semanales con destacados líderes de opinión para debatir cuestiones políticas relevantes entre África y China. El Proyecto de Información África-China se esfuerza por mejorar la calidad de la información sobre las relaciones entre África y China. El Centro Afrochino de Relaciones Internacionales y los centros de investigación «Development Reimagined» supervisan y cuestionan el proceso del FOCAC. Además, el grupo de trabajo independiente África-China reúne a destacados académicos y profesionales para explorar nuevas formas de pensar sobre las relaciones sino-africanas y dar forma a las estrategias africanas.
Los gobiernos africanos no han sabido aprovechar la vasta experiencia cultural y lingüística africana que China posee en el continente.
Un resultado notable de estos esfuerzos es un estudio pionero titulado «Hacia una política china africana», publicado como recurso para los negociadores africanos por el Instituto para el Diálogo Global de Sudáfrica antes de la cumbre del FOCAC de 2018. Una iniciativa liderada por africanos en la Escuela de Negocios Blavatnik de la Universidad de Oxford reúne a negociadores africanos de distintos países para compartir notas e identificar lecciones para negociar más eficazmente con funcionarios chinos. La Red de Investigación sobre Chinos en África y Africanos en China, que cuenta con 600 miembros, es la mayor plataforma independiente de investigadores y líderes de opinión sobre África y China, y coordina seminarios, nuevas investigaciones y compromisos en materia de políticas públicas. La red también gestiona una base de datos de académicos y expertos con experiencia en China.
Estos recursos son relevantes porque una de las razones por las que África se ha quedado tradicionalmente rezagada en su compromiso con China es la incapacidad de los gobiernos africanos para aprovechar la vasta experiencia cultural y lingüística africana sobre China que existe en el continente. Antes de la pandemia del COVID, 60.000 estudiantes africanos en busca de un título viajaban cada año a China para cursar sus estudios. Sin embargo, en general los gobiernos africanos no han utilizado estos recursos para mejorar la comprensión general del continente y su compromiso con China.
La preparación de la novena edición del FOCAC estuvo marcada por un alto nivel de concienciación y compromiso por parte de líderes de la sociedad civil y el mundo académico, expertos independientes y ONG. Sus recomendaciones políticas pueden agruparse en ocho temas principales:
- Tomar más iniciativa y liderazgo en el desarrollo y avance de una estrategia africana coherente hacia China.
- En lugar de que 54 jefes de Estado asistan a cada reunión con un socio externo, el continente debería crear grupos de trabajo con grupos más reducidos de países que representen a África en cada cumbre con actores externos. Estos grupos podrían organizarse por temas y acentuar la experiencia africana racionalizando la división del trabajo
- Convocar una reunión de altos funcionarios africanos, similar a la reunión de coordinadores nacionales de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), para armonizar posiciones de cara al FOCAC.
- Reducir la importancia de la ayuda y centrarse en el comercio, el acceso preferencial a los mercados, la orientación hacia nichos de mercado y la agresiva adición de valor a los productos.
- Fomentar la transferencia de tecnología, especialmente en el campo de la energía y el crecimiento ecológicos.
- Adaptar la educación y la formación a las necesidades de recursos humanos de África.
- Reforzar la supervisión mediante el establecimiento de una plataforma de diálogo permanente entre las cumbres del FOCAC, que incluya voces y expertos externos, las comisiones parlamentarias de supervisión pertinentes y los organismos independientes de China.
- Aprovechar la experiencia externa disponible, incluida la creciente comunidad de profesionales africanos formados en China.
Promover los intereses de los ciudadanos en el FOCA
África se ha beneficiado del FOCAC, pero se necesita un compromiso más proactivo. Los compromisos africanos tienden a ser ad hoc y a estar mal estructurados, lo que coloca al continente en clara desventaja. Los países africanos deben ser más estratégicos, incluir voces no gubernamentales, ser conscientes de las trampas de un endeudamiento desenfrenado y sin rendición de cuentas y, mediante el establecimiento de una mayor transparencia en los acuerdos del FOCAC, garantizar que los representantes africanos antepongan los intereses nacionales a los propios.
Es necesario reforzar los mecanismos de supervisión independientes entre las cumbres del FOCAC para hacer balance de los compromisos, identificar los problemas y las áreas susceptibles de mejora, y garantizar que los beneficios lleguen a los ciudadanos de a pie, que exigen con razón una mayor participación y responsabilidad en la forma en que sus gobiernos se comprometen con los socios extranjeros. Por encima de todo, debemos darnos cuenta de que China, o cualquier otro actor, no puede desarrollar África. África se desarrollará con el sudor de su frente y sus propios esfuerzos. Las relaciones con los socios externos deben gestionarse teniendo esto en cuenta.
Recursos adicionales
- Paul Nantulya, « FOCAC 9: A New Five-Point Strategy for Africa-China Relations », China-Global South Project, 8 de agosto de 2024.
- Yunnan Chen, « FOCAC 2024: Three Trends to Watch at This Year's Africa-China Summit », China-Global South Project, 8 de agosto de 2024.
- Paul Nantulya y Leland Lazarus, Lessons from Diplomacy Forums in Africa, Latin America and the Caribbean, Insights, Africa Centre for Strategic Studies, 2 de febrero de 2024.
- Institute for Global Dialogue, « South African Perceptions of China's Belt and Road Initiative (BRI) », Global Insight, noviembre de 2023.
- Development Reimagined, « From China-Africa to Africa-China: A Blueprint for a Green and Inclusive Continent-Wide African Strategy towards China », Africa Unconstrained Report, junio de 2021.
- Patrick Anam y Hannah Wanjie Ryder, « Reimagining FOCAC Going Forwards: An African Assessment of Needs, Demands and Opportunities for FOCAC 202 and Beyond»: An African Assessment of Needs, Demands and Opportunities for FOCAC 202 and Beyond», Development Reimagined, noviembre de 2021.
- Paul Nantulya, « Reshaping Africa's Autonomy in its Relations with China », Insights, Africa Centre for Strategic Studies, 2 de marzo de 2021.
- Philani Mthembu y Faith Mabera (eds.), Africa-China Cooperation: Towards an African Policy on China? (Londres: Palgrave MacMillan, 2021).
Más información: China en África
En la fotografia de cabecera: La mesa redonda de la Cumbre de Pekín del Foro de Cooperación China-África (FOCAC) de 2018. (Foto: AFP)
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